2024年12月30日，中国法学会消费者权益保护法学研究会联合北京市食品药品安全法治研究会在京举办贯彻中央经济工作会议关于大力提振消费、全方位扩大内需决策暨纪念消费者权益保护法实施 30 周年研讨会。中国法学会消费者权益保护法学研究会副会长、中国消费者报社原社长兼总编辑、《3·15与中国》作者李学寅在会上做了题为《与时俱进深入推进我国消费维权法制建设，为全方位扩大消费保驾护航》的主旨发言。以下为发言内容：

与时俱进深入推进我国消费维权法制建设

为全方位扩大消费保驾护航

中国消费者报社原社长兼总编辑、《3·15与中国》作者李学寅

到今年12月26日，以中国消费者协会成立为起点的中国消费者权益保护运动开展了40年，《消费者权益保护法》也实施了30年。40年来，消费者保护工作为我国居民消费保驾护航，促进社会主之市场经济健康发展，发挥了巨大作用。为纪念这40和30年年，我编撰了一本书叫《3.15与中国——消费者保护思想文化能量解码》，消法研究会送给大家惠存。根据消法研究会几位领导商量安排，我在这里做个发言，题目是：与时俱进深入推进我国消费维权法制建设，为全方位扩大消费保驾护航。我讲两层意思：

一、建立完善以《消法》为龙头的法律法规体系是消费者权益的根本保彰。

中国消费者权益保护工作是在改革开放中借鉴国际消费者保护运动的经验开展起来的。至今大致经历了四个阶段：

一是从1978年到1984年：我国消费者权益保护的萌芽探索阶段。

1981年春天，我国外交部突然接到这样一个出人意料的邀请函：联合国亚太经社理事会将于6月在泰国曼谷召开“保护消费者磋商会”，郑重邀请中国的消费者组织派代表参加。 何谓“消费者组织”？我国过去实行计划经济凭票供应，没有消费者保护这一说。外交部查遍政府机构和社会团体，都没有这个组织！经过与有关部门磋商，决定由国家商检局外事处处长朱震元以中国商检总公司的名义参加此次会议。朱震元从会上了解了世界各国消费者组织和国际消费者联盟的大致情况，还知道20世纪60年代之后，保护消费者的运动在世界各国已经成为社会潮流。朱震元同志回国后，立即将所见所闻向国家商检局领导作了汇报，然后以国家商检局名义向国家进出口委员会作了汇报，并建议向国务院写一份《关于亚太区域性保护消费者问题磋商会情况的报告和建议》。当时担任国家进出口管理委员会副主任的江泽民署名，于1981年9月3日将这个报告上报国务院。

这份报告明确指出：今后世界各国保护消费者的活动将有较大发展，保护消费者的旗帜，政府要抓，民间团体也要抓。报告正式提出了在我国建立消费者组织、保护消费者权益的建议。并建议由工商行政管理局负责协调，由有关部门参加，成立保护消费者利益委员会。时隔一天，国务院副总理谷牧和其他五位副总理批示圈阅同意这个报告。这是当时的国务院领导适应市场经济兴起的需要集体作出的一项重要决策。因为市场经济是一把双刃剑，在激发经济活力的同时，其固有的唯利性也驱使商品和服务的经营者追求自身利益最大化，不可避免地会产生损害消费者利益的不正当经济行为。也就在半个月后的9月18日，国务院批转国家标准局《关于进一步加强产品质量检验工作的报告》中明确提出“消费者利益保护”这一用语，表明对消费者内涵的认识开始从流通环节意义上的消费者群体向法律意义上的权益保护主体转变。之后制定《标准化管理条例》《食品卫生法（试行）》《商标法》《药品管理法》《广告管理条例》《城乡集市贸易管理办法》等法律法规，对相关领域内的生产经营活动进行规制，虽然没有写入保护消费者权益的概念，但在实施中实际发挥了保护消费者权益的功能。

1981年至1984年，原国家工商管理局、国家商检局、国家标准局，多次联合向国务院提出建立全国性消费者组织的报告，得到了有关领导支持。这些工作成为我国有组织开展消费者保护运动的前奏曲和序幕。

二是从1985年到1992年：我国消费者权益保护运动蓬勃发展和立法启动阶段。

中国消费者协会终于在1984年12月24日正式成立。1985年1月12日国务院正式批复，并将文件抄送中央和国家各部委、各省、自治区、直辖市人民政府和有关新闻单位。它标志着中国政府已经把消费者保护工作提到了重要议事日程，以此为起点，全国有组织的消费者保护运动随着各级消协成立轰轰烈烈地展开。消协组织在开展大规模处理投诉中，包括政府行政部门在培育和管理市场中，遇到的最大困难就是法律不健全、无法可依。因此，中消协成立伊始就把推动立法放在重要位置。时任国务院经济法规研究中心总干事的顾明，考虑制定一部法律不是轻而易举的事，认为先搞《条例》比较合适。于是中消协组织专家开始研究制定保护消费者权益条例，并将建议稿报送国务院法制局。

1986年的《民法通则》确立了民事权利和民事责任制度，为我国消费者权益的司法保护奠定了基础。在消费者保护热潮推动下，面对市场上假冒劣质商品丛生和大量消费者投诉解决困难的状况，1986年4月5日，国务院颁布了《工业产品质量责任条例》。这个条例在“总则”中明确宣示：制定本条例是“为了明确产品质量责任，维护用户和消费者的合法权益”。“维护消费者合法权益”的概念第一次写入我国国家法规。这标志着我国已经产生了消费者权益保护的法律思想。这个条例和三包规定，成为当时消费者组织处理投诉和对产品质量进行监督的主要法规依据。

1986年发生在福建农村用几十个化粪池腌制几万斤大头菜事件，触目惊心。消协会长、工商局长带调查组去处理，受到当地干部坚决反对阻挠，最后由福州市党委政府组成工作组，到现场销毁了这3万多公斤大头菜。这起轰动全国的恶性事件，最终也仅由行政部门对当事人处以2000元罚款了事。因为没有法律依据，消委会无法为受害的消费者索赔。

人们常说“无法无天”，其实“无天”是因为“无法”。面对大量侵害消费者权益的严重问题，1986年福建省率先制定本省的消费者权益保护条例，之后全国各省市自治区争相效仿，很快推出本地条例，使地方蓬勃兴起的消费维权工作进入了法制轨道。

1990年国务院法制局认为由于已有众多地方性法规，没有必要再搞全国性条例，应该直接立法。于是，《消费者权益保护法》的制订工作被提上议事日程。中消协邀请法律专家、学者组成“保护消费者权益法律问题”课题组，起草出一份《消费者权益保护法（建议稿）》。几经征求意见和修改之后，送到全国人大法工委。

1991年夏天的一天，时任民法室主任的胡康生在经济法室看到了这份法律性质归属不明被搁置的《消法》建议稿，便将其拿到民法室，征求本室专家何山意见，问：“这个属不属于民法？”何山回答：“属于民法没有问题，消费者是自然人，经营者是法人，他们之间为平等主体关系，归民法调整。我们搞这个法不会与别的室发生冲突”。

经过多年的推动和呼唤，河山和胡康生同志临门一脚，将《消法》推进了国家立法程序，并受命与国家工商局、中消协同志一起组成起草小组，投入实质性的的研究、起草、送审工作，直到正式出台。《消法》是一部法治思想创新的大法，制定过程中因存在不同立法思想的争议和交锋并不顺利。在争议较大的几个主要问题中，河山提出的惩罚性赔偿思想，就是经过一番激烈争论的曲折过程才写进去的。

这一期间，消费维权主要工作一是消协受理解决消费者大量投诉，二是从1991年的中国质量万里行开始，由国务院直接组织席卷全国持续多年的打假高潮，公检法和政府几十个行政部门投入整顿市场秩序保护消费者权益的行动。针对假冒伪劣泛滥成灾问题，在《消法》中写入惩罚性赔偿条款，不仅是立法思想的重大突破，也是对消费者功德无量的事。

三是从1993年到2012年：我国消费者保护事业走上法制化全面推进阶段。

1993年是我国消费维权的立法之年。这年2月22日，第七届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国产品质量法》。这是我国第一部关于产品质量的法律，也是第一部明文规定“维护消费者合法权益”的法律。它针对当时社会上假冒伪劣商品盛行损害消费者合法权益问题突出的状况，创新性地将行政法和民法完全结合一起，以加强产品质量管理、保护消费者的合法权益为宗旨，明确产品质量责任，作出各项规定，使我国通过政府行政力量加强对产品质量的监督管理保护消费者合法权益的事业走上了法制轨道。

1993年10月31日，消费者千呼万唤专家千锤百炼的《中华人民共和国消费者权益保护法》正式出台。《消法》在我国立法史上有许多重大突破，从法律层面，第一次确立了向弱者倾斜的立法思想，第一次确立了中国消费者的九项权利和经营者的义务，第一次明确规定了消费者权益受侵害时的救济途径，第一次规定了国家保护消费者的责任，明确市场监管部门和其他有关行政部门保护消费者合法权益的职能，第一次规定了侵害消费者权益的各种处罚和赔偿办法，特别是第一次确立了惩罚性赔偿制度，第一次赋予消协作为社会组织的法定地位和法定职责，还明确了新闻媒体和全社会共同保护消费者权益的责任，从而形成了私法保护和公法保护并行的保护模式，确立了立法、行政、司法、社会、媒体五位一体的消费者权益保护机制。《消法》的制定，标志着中国消费者权益保护进入法治化阶段，是中消费者保护运动史上金光四射的最重要的里程碑。

《消法》的大规模宣传贯彻落实，使政府在转变职能中全面担当起监管市场保护消费者权益的职能，并使消费者组织的工作更加强劲有力，极大的推动了消费维权事业向广度和深度发展。

随着社会主义市场经济的快速发展，我国大大加速了与保护消费者权益相关立法的步伐。在相继推出的《合同法》《侵权责任法》等一般法的同时，产品质量、食品安全、反不正当竞争、广告、旅游等方面一系列法律法规、司法解释纷纷出台。全国31个省、自治区、直辖市的地方立法机关相继颁布了消费者权益保护的地方法规或规章。这一系列法律法规从根本上扭转了过去法律不健全、某些领域无法可依的状况，使我国消费者权益保护工作有了良好法治环境，全面走上了法制化轨道。

四是从2013年到2023年：我国消费者保护立法全面深化，形成了全社会共同治理新格局。

2012年，具有划时代意义的党的十八大召开之后，在习近平以人民为中心的发展思想指引下，党和国家通过深化供给侧结构性改革，以新消费引领市场和生产，充分发挥消费的基础性作用，推动经济持续高质量发展，满足人民群众不断增长的在更多领域、更高质量个性化、多元化的消费需求，从而引导中国的消费者权益保护工作，从过去的弱者权利救济为主，向包括权利救济在内的提升全体消费者的获得感、幸福感、安全感转变，为消费者权益保护事业开辟了更广阔的领域。

进入新时代，我国已经实施20年的《消法》，在不少方面已经不适应市场消费结构消费模式的变化。全国人大法工委在广泛征求吸纳各方面意见的基础上，2013年对《消法》进行了与时俱进的修改，新增加了对消费者个人信息收集使用的保护、网络购物的无理由退货制度、网络平台销售的赔偿责任、建立经营者信用档案记录制度、明确召回缺陷商品的义务，加大对经营者欺诈行为的惩罚性赔偿额度，重新界定消费者协会的组织性质，并增加职能等。新《消法》适应了社会进步的新形势、市场经济发展的新要求、科技创新商品结构升级变化的新呼唤，对解决消费者权益保护工作中遇到的新问题具有更强的针对性，使这柄上帝之剑更加锋利。

与此同时，我国还与时俱进先后修订了《民事诉讼法》、《广告法》、《产品质量法》《食品安全法》《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《商品流通法》、《旅游法》、《商业银行法》、《铁路法》、《民航法》等等一系列与保护消费者权益相关的既有法律。

适应互联网信息时代发展要求，我国又先后出台了《电子商务法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》，制定了《消费者保护法实施条例》。国家市场监管等行政部门和地方立法机构都适应形势要求，制定和修改了与保护消费者权益相关相衔接的各项法规制度。最高人民法院出台了一系列与消费维权相关的司法解释。

到目前为止，我国已经制定了以《消法》为龙头的与消费者权益保护相关的法律达30多部，从一般法到专门法，从私法到公法，门类齐全。国务院及各行政部门、地方政府发布的各层面的法规、规章和标准不计其数。可以说，我国已经建立了覆盖全面、层级清晰、配套完善、相互衔接、与现实社会实际相适应的立体式消费者权益保护法律法规体系，筑牢了消费者权益保护的法律“天网”。

在完善法律制度的基础上，我国针对阻碍改善消费环境的不利因素，从多个层面入手，促进保护消费者权益共同治理体系的形成。各部门和社会组织在国务院层面统筹下，从上到下横连纵通，依法对市场出现的突出问题,开展了一系列协同治理，并持续开展了“部委全联动，省级全覆盖”的全国放心消费创建活动，共同开展消费维权信用建设等长效机制，有力地推动了消费者保护事业的全面深化，进入到一个新的阶段。

回首我国40年开展消费者保护事业的历程，总结其中的经验，我们看到，我国通过不断建立和完善消费者保护体制机制，自上而下形成了立法、行政、司法、社会组织、新闻媒体“五位一体”共同参与的消费者权益保护体系。在这个保护体系中，立法处在最顶层最核心的位置，是消费者权益的根本保障。没有法律就没有法定意义的消费者权利和权益。没有法律，各级政府行政部门、司法部门、消费者组织、大众传播媒介和广大消费者开展消费维权工作，就没有依据。实践表明，制定和不断完善保护消费者权益的法律法规，是开展消费者权益保护宏伟事业的基础工程和根本保障。这是我国40年开展消费者权益保护工作最基本的经验。

二、与时俱进深入推进消费者保护法制建设，为全方位扩大消费保驾护航。

最近召开的中央经济工作会议把“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列在我国2025年经济工作9大重点任务之首。这是党中央根据国际国内形势和经济社会发展趋势，做出的重要战略部署。

在消费、投资、出口拉动经济发展的三驾马车中，消费和投资共同构成内需，中央把“大力提振消费”摆在全方位扩大内需的优先位置，说明消费是主引擎，是驾辕之马，是重中之重。全方位扩大内需侧重点落实在最终消费上，就是全方位扩大消费，就是要调动和释放14 亿人的消费潜力，让14亿人能消费、愿消费、敢消费。能消费是收入和供给问题，愿消费、敢消费主要是进一步优化市场环境保护消费者权益问题，所以要与时俱进深入推进消费者权益保护事业。而推进消费维权工作的龙头就是追随消费发展的新形势，不断深入推进消费者保护的法制建设。这包括很多内容，我有三点想法：

其一、要适应形势发展解决已有消费者权益保护法律法规出现的滞后问题。

随着数字经济发展和人工智能在消费领域的广泛应用，新的消费业态和场景不断涌现，消费模式也随之不断转换，与居民消费方式呈现个性化、多元化和消费结构升级趋势同步，新型消费领域中权利义务关系调整也出现许多新问题，已有的法律在某些层面显得滞后，需要修订完善。《消法》作为消费维权法律体系的龙头，2013年修改后至今已过十年了，在实践中暴露出一些原有规定不够完善，如公益诉讼的程序问题等;随着形势发展出现的新挑战，如网络消费中的直播带货、人脸识别、刷单炒信，大数据杀熟，默认授权、预付式消费等等，需要在修订法律中作出新的规定。其它相关法律也有同样问题，需要通过修订不断完善。

在行政法规层面，有一些与市场监管和网络交易平台治理相关的政府配套法规，随着经济发展和新法律的出台也需要进一步修改完善。

在标准层面，随着信息技术、生物技术等新技术的发展，以及健康生态理念的升级，尚未列入原有标准体系的新产品、新服务大量涌现，标准缺失以及滞后老化的问题已经显现，其中服务领域标准缺乏问题更为明显。

其二、跟进时代发展，研究建立完善新消费领域需要的新法律法规。伴随第四次工业革命进入人工智能、智慧网联时代，人工智能所赋予的新一代产品，如人形机器人、具有逻辑判断能力的内容输出型机器人、无人驾驶的清洁能源汽车、具备脑机接口的AR/VR头盔或眼镜，突破了材料限制的3D打印等将逐步进入千家万户。同时，无接触式消费模式，如智慧超市、智能商店、智能餐厅等也将现身和发展。这些未来的产品和消费模式，由于科技含量高，经营者与消费者信息不对称更加严重，其质量、安全和售后服务保障将为我国消费者权益保护工作提出崭新的课题。因此，相关方面可未雨绸缪，开拓创新，随着时代的发展，推进人工智能时代消费者权益保护法律法规制度的顶层设计和建设。随着居民的服务型消费扩大将成为趋势，针对服务性消费领域消费者权益保护工作也面临新的挑战，相关部门要不断完善服务性消费的法律法规。要将在高质量发展中由信息技术、生物技术、人工智能和健康生态理念催生出来的大量新产品、新服务列入标准体系，补齐新消费领域标准缺乏的短板，统一规范人工智能商品和服务质量基础标准，并随着消费升级，不断把商品和服务的标准体系建设提高到新水平。

其三、全面深入开展对经营者的法制教育工程。学法用法应是法制建设的应有之义。再好再多的法律法规如果不能贯彻落到实处，都是一纸空文。到目前为止，我国以《消法》为龙头的消费维权法律制度体系已经健全，但是为什么市场上侵害消费者权益的现象仍然不能小视呢？一个非常突出的问题就是法律条文没有很好地落实在经营者身上。消费者权益保护法律调整的对象是经营者和消费者，消费者权益保护最终都要落实在经营者这个市场主体身上。2024年7月1日开始实施的《消费者权益保护法实施条例》总则中，开宗明义规定：“建立和完善经营者守法、行业自律、消费者参与、政府监管和社会监督相结合的消费者权益保护共同治理体系。”把“经营者守法”放在共同治理体系的第一位，说明它的极端重要性，这也是中国消费者保护运动发展到今天的必然趋势。

据介绍，世界消费者保护运动的发展主要经历了3个阶段：第一阶段是消费者自我保护阶段，主要特征是消费者组织大量建立，解决消费者投诉；第二阶段是立法和行政司法保护阶段，主要特征是，国家法律法规的建立、完善和行政司法保护的加强；第三阶段是消费者的社会保护阶段，主要特征是，企业自觉参与到消费者保护中来。消费者保护工作比较成熟的发达国家，大都进入了这一阶段，多数经营者把保护消费者权益作为企业的信条和自觉行为。经过40年的消费维权运动，目前中国消费者权益保护基本上经过了第一、二阶段的历程。现在，在我国消费者保护法律制度健全，政府行政和社会组织协同共治已经形成良好格局情况下，应该加快进入到全面推进经营者承担消费者权益保护主体责任的阶段。过去，经营者侵害消费者权益现象比较严重，与我国从农业经济、计划经济向市场经济过渡中，公民的契约意识诚信意识缺失有关。随着市场经济的发展，大量不懂市场经济法律法规的城镇人员和农民成百万千万走入市场经营者队伍，互联网平台交易兴起后，这种情况更为明显。他们中许多人侵害了消费者权益而不自知违法，执法人员往往重罚不重教。因此政府部门在加强市场监管的同时，要把工作重点放在开展对经营者的法制教育上。行业组织要在消费者组织配合下，对中小微经营者开展普法教育工程，让所有的经营者特别是新入市的经营者，都熟悉了解消费者权益保护的基本法律法规，提高他们的法商、德商，使遵守法律的契约诚信理念，成为经营者在社会主义市场经济体制下的主要伦理价值观念，并潜移默化转化为经营者的心灵习性和自觉行为，体现在经营者的一切经商活动中。这样就可以让经营者和消费者在消费者权益保护思想文化基础上和谐相处，相互依赖，共生共长。若能达到这个目标，消费者权益保护共同治理的效果就会事半功倍。

当然，大家都知道，法律的贯彻落实还有行政、司法部门和广大消费者的责任，这里不再赘述。